Das Scheitern der Föderalismus-Reform ist kein „Desaster“

Ein Jahr und zwei Monate nach ihrer Errichtung konnte die „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ am 17. Dezember 2004 keine Einigung vorweisen. Die Verhandlungen über eine Reform der Bund-Länder-Beziehungen schlugen fehl, weil sich Bund und Länder nicht auf einen Neuzuschnitt der Bildungskompetenzen verständigen konnten. Ob es zu einer Neuauflage der Gespräche kommt, ist ungewiss. Das Scheitern der so genannten Föderalismuskommission wurde in der veröffentlichten Meinung mit starken Worten bedacht. Es sei ein „Debakel“, ein „Desaster“. Wirklich?

Die Bundesstaatskommission hatte die Aufgabe, Vorschläge zu erarbeiten, um die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern und die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern. Insbesondere sollte die Kommission, so hieß es in den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat zu ihrer Einsetzung, „die Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzgebung und die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern überprüfen“.

Doch ist die bestehende Ausgestaltung des Bund-Länder-Verhältnisses im Grundgesetz das Ergebnis sorgfältiger Beratungen im Parlamentarischen Rat, in dem es einen eigenen Ausschuss für Zuständigkeitsabgrenzung gab. Sie basiert auf den Erfahrungen mit der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867, mit der Reichsverfassung von 1871, mit der Weimarer Reichsverfassung von 1919. Auch die Regelungen der Paulskirchenverfassung von 1849 wurden hundert Jahre später von den Vätern des Grundgesetzes in ihre Überlegungen einbezogen.

Das Grundgesetz hat in Sachen Föderalismus einen Mittelweg zwischen der Verfassung von 1871 und der von 1919 gewählt. Die Bundesrepublik Deutschland ist nicht so föderalistisch wie das Deutsche Reich in der Zeit von 1871 bis 1918, als es sich in der Präambel der Verfassung als „ewiger Bund“ bezeichnete. Damals war der Bundesrat – die Vertretung der 25 Gliedstaaten – das oberste Reichsorgan und alle Reichsgesetze bedurften seiner Zustimmung. Andererseits ist die Bundesrepublik föderalistischer als die Weimarer Republik der Jahre 1919 bis 1933.

Im Sinne der angestrebten „klareren“ Verantwortungsteilung und Zuständigkeitsabgrenzung von Bund und Ländern war nun beabsichtigt, die Zahl der Fälle, in denen zum Erlass eines Gesetzes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, zu reduzieren. Ferner sollten Materien, in denen der Bund bisher eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz oder das Recht zur Rahmengesetzgebung besitzt, in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes oder der Länder übertragen werden. Außerdem ging es um die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern und die Neuregelung von Fällen, in denen das Grundgesetz eine Mischfinanzierung durch Bund und Länder vorsieht.

Angeblich, so hieß es zur Begründung, würde die Notwendigkeit des Zusammenwirkens von Bund und Ländern zu Schwerfälligkeit und mangelnder Transparenz führen. In Wahrheit bewirkt die „vertikale Gewaltenteilung“ zwischen Bund und Ländern (neben der „horizontalen Gewaltenteilung“ von Regierungsgewalt, gesetzgebender und rechtsprechender Gewalt) mehr Schutz gegen staatlichen Machtmissbrauch.

Schwerer als die Gefahr, dass der Gesetzgeber zu langsam ist, wiegt die, dass er übereilte, nicht durchdachte, handwerklich schlechte oder rechtsstaatlich nicht vertretbare Gesetze verabschiedet. Wenn es sich bei einem Bundesgesetz um ein so genanntes Zustimmungsgesetz handelt, ist das Votum des Bundesrates ebenso wichtig wie das des Bundestages. Dadurch kommt häufig mehr Sachverstand, fallweise auch mehr Gewissen in der Gesetzgebung zum Tragen. So war es etwa beim neuen Waffengesetz: Es war der Bundesrat, der zutreffend darauf hinwies, dass bei einer Vorschrift des am 11. Juli 2001 vom Bundestag beschlossenen Entwurfs Zweifel bestünden, „ob die Grundrechtsbeschränkung hinreichend verfassungsrechtlich legitimiert ist, namentlich dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Rechnung trägt“. Der Bundesrat mahnte eine „verfassungskonforme Konkretisierung“ an. Daraufhin legte die Bundesregierung einen neuen Entwurf vor, der den Bedenken des Bundesrats Rechnung trug. Auch beim im ersten Anlauf im Bundesrat gescheiterten Zuwanderungsgesetz hat das föderative Organ zumindest tendenziell Positives bewirkt.

Zustimmungsgesetze also sind kein Übel und es spricht nichts dagegen, es bei der bewährten Rechtslage zu belassen. Den Maßnahmestaat, der in jeder Situation sofort mit einem scheinbar passenden Gesetz bei der Hand ist, ohne dessen Aus-, Neben- und Fernwirkungen beurteilen zu können, brauchen wir nicht.

Aber auch sonst sind die Regelungen des Bund-Länder-Verhältnisses im Grundgesetz durchaus segensreich. Es ist sinnvoll, dass nach der Grundregel in Artikel 30 des Grundgesetzes die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Und dass die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Aber ebenso richtig ist es, dass der Bund etwa für das Hochschulrecht die Möglichkeit zur Rahmengesetzgebung besitzt, von der er mit dem Hochschulrechtsrahmengesetz auch Gebrauch gemacht hat. Föderalismus dient nicht lediglich der Vielfalt, sondern der Einheit in Vielfalt.

Um die Verzahnung zwischen Bund und Ländern in der Praxis zu bewältigen, ist im deutschen Bundesstaat – auch in Österreich und der Schweiz – seit jeher die wechselseitige Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten ungeschriebenes Verfassungsrecht. Auf diese Pflicht hat der Staatsrechtslehrer Rudolf Smend schon 1916 aufmerksam gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat aus ihr eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Eine davon besteht darin, dass die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben.

Mit der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ist es unvereinbar, wenn einzelne Länder die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats zu einem Gesetz parteipolitisch missbrauchen. Ein Tropfen echten patriotischen Öls wäre hier hilfreicher als ein Umbau des Bundesstaats.

Begleitend zur Tätigkeit der Bundesstaatskommission ist auch manche grundsätzliche Kritik am Föderalismus laut geworden. Dabei wird aber übersehen, dass in der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Österreich und der Schweizer Konföderation Föderalismus und Bundesstaat eine lange Tradition haben. Und dass die Integrationskraft des deutschen Staates unter einer zentralistischen Struktur leidet.

Man lese einmal das 1942 erschienene Büchlein „Glaube an Wien“ des Kulturphilosophen Aurel Wolfram (1896–1948): „Der Prozess der Anpassung setzt beiderseits Takt, Rücksichtnahme, seelische Vornehmheit voraus … Soll Wien im Reiche den geachteten Platz einnehmen, der ihm durch Lage und Geschichte zusteht, dann muss es festhalten an sich selbst, festhalten an seiner Überlieferung, treu und unbeirrt.“ Hintergrund dieser kaum verhohlenen Kritik: Die zentralistische Struktur des Dritten Reiches erlaubte zu wenig die Entfaltung der Wesens- und Sinnesart der einzelnen Regionen in Deutschland. Wien war von den damals maßgeblichen politischen Stellen als „Hauptstadt der Mode“ unter Wert geschlagen worden. Wenn auch manches aus Österreich im Altreich übernommen wurde, die Postsparkasse oder die Hauptschule als gehobene Volksschuloberstufe etwa, und wenn auch Österreicher, vom Kanzler bis zum ersten Präsidenten des 1941 in Berlin begründeten Reichsverwaltungsgerichts (dem österreichischen Justizminister a. D. Dr. Franz Hueber), maßgebliche Stellungen einnahmen, so fühlte man sich doch vielerorts in seiner Eigenart nicht hinreichend respektiert.

Apropos Österreich: In Wien tagt seit Juni 2003 ein Verfassungskonvent, der die Aufgabe hat, Vorschläge für eine Staats- und Verfassungsreform auszuarbeiten. Die Vorschläge des Konvents laufen auf eine Stärkung des Föderalismus in der Republik Österreich hinaus. So soll in jedem der neun Bundesländer ein Landesverwaltungsgericht errichtet werden. Nach der geltenden, 1920 von dem Rechtsphilosophen und Staatsrechtler Hans Kelsen für die junge Demokratie von Deutschösterreich geschaffenen Verfassung, die 1945 wieder in Geltung gesetzt wurde, ist das föderalistische Prinzip im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland und zur Schweiz bislang schwächer ausgebildet. So verfügen die einzelnen Bundesländer über keine Kompetenzen im Bereich der Gerichtsbarkeit. Das soll sich jetzt ändern.

Fazit:

– Föderalismus, in Verfassungsrecht gegossene Rücksichtnahme, ist Garant der Einheit und lässt etwaige Zentrifugalkräfte gar nicht erst aufkommen.

– Der Bundesstaat ist den im Laufe der deutschen Geschichte wechselnden Risiken und Chancen besser gewachsen.

– Die Probleme, die Deutschland heute beuteln, sind offensichtlich nicht die Folge der Ausgestaltung der Bund-Länder-Beziehungen im Grundgesetz.

Gerhard Frey