Stoppt Karlsruhe den Lissabon-Vertrag?

Ob sich derartige Siegesfanfaren gegenüber dem Gericht gehören, sei dahingestellt. Die Beschwerdeführer und Antragsteller – der CSU-Bundestagsabgeordnete Gauweiler und 53 Abgeordnete der Linken – haben schwerwiegende Argumente gegen den Vertrag vorgebracht. In der Sache könnte Schäuble dennoch Recht behalten. Das zeigt ein Blick auf bisherige Entscheidungen zu völkerrechtlichen Verträgen. Eine ganze Reihe von Vertragswerken wurden von den Karlsruher Richtern trotz erheblicher Verfassungsbedenken durchgewinkt: 1955 das deutsch-französische Abkommen über das Saarstatut, das die Europäisierung des Saargebiets vorsah. 1973 der Grundlagenvertrag mit der DDR. 1993 der Maastricht-Vertrag, mit dem die Europäische Union gegründet wurde, die seither die Europäische Gemeinschaft überwölbt.

Zugunsten der Antragsgegner Bundestag und Bundesregierung könnte sich auch jetzt wieder der vom Bundesverfassungsgericht für die verfassungsgerichtliche Prüfung zwischenstaatlicher Verträge entwickelte „Grundsatz des judicial self-restraint“ auswirken – also die richterliche Zurückhaltung, die sich Karlsruhe in diesem Zusammenhang auferlegt. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil zum Grundlagenvertrag mit der DDR ausführte, bedeute dieser Grundsatz nicht eine Verkürzung oder Abschwächung seiner Kompetenz,

„sondern den Verzicht, Politik zu treiben‘, d. h. in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen. Er zielt also darauf ab, den von der Verfassung für die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offenzuhalten.“

Drei Möglichkeiten bieten sich an, wenn das Gericht wie in der Vergangenheit die Konfrontation mit Bundesregierung und Bundestagsmehrheit vermeiden und das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon nicht in Bausch und Bogen verwerfen will:

Die mildeste Form wären Anmerkungen zu Demokratieprinzip (insbesondere zu Aufgaben und Befugnissen des Bundestags), Grundrechtsschutz und dem Verhältnis von Bundesverfassungsgericht und EU-Gerichtshof. Denkbar wäre eine Bezugnahme auf das in Artikel 50 des EU-Vertrags (in der Fassung des Lissabonner Vertrags) vorgesehene Austrittsrecht. Nach Ansicht der Vertragsgegner ist es nur ein Feigenblatt und hat angesichts des Grades der europäischen Integration lediglich theoretische Bedeutung: nämlich den Schein zu wahren, dass die Mitgliedstaaten nach wie vor souverän seien. Diese Funktion könnte das Austrittsrecht nun bereits in Karlsruhe erfüllen.

Dann würde es am 30. Juni im gewohnten Duktus der unter den Begriffen „Solange I“ (1974) und „Solange II“ (1986) bekanntgewordenen Entscheidungen und des gelegentlich auch als „Solange III” apostrophierten Maastricht-Urteils von 1993 heißen: Solange dies und jenes gewahrt sei, sei die Mitgliedschaft in der durch den Vertrag von Lissabon neu geordneten EU mit dem Grundgesetz vereinbar. Sobald dies nicht mehr der Fall sei, bestünde ja das vertragliche Austrittsrecht – eventuell verbunden mit einer verfassungsrechtlichen Austrittspflicht.

Karlsruhe könnte den Vertrag von Lissabon auch für in einer bestimmten Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar erklären. So verfuhr das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 31. Juli 1973 zum Grundlagenvertrag mit der damaligen DDR. Laut der Entscheidungsformel war der Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen beiden Staaten

„in der sich aus den (Entscheidungs-)Gründen ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar“.

Seinerzeit hielt Karlsruhe fest, in Rücksicht auf die Verantwortung der anderen Verfassungsorgane sei „unter mehreren möglichen Auslegungen die Auslegung zu wählen, nach der der Vertrag vor dem Grundgesetz Bestand hat“. Schon in seinem Urteil über das Saarstatut hatte das Bundesverfassungsgericht am 4. Mai 1955 erklärt:

„Solange die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages noch offen ist, muss bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Vertragsgesetzes unter mehreren Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.”

Das Saarstatut war 1954 von dem französischen Ministerpräsidenten Pierre Mendès-France und Bundeskanzler Konrad Adenauer ausgehandelt worden. 174 Abgeordnete des Bundestages hatten daraufhin geltend gemacht, das Saarstatut sei verfassungswidrig, weil das Saargebiet damit aus dem deutschen Staatsverband ausscheide und das Abkommen den Beitritt des Saargebiets zur Ordnung des Grundgesetzes ausschließe. Das Bundesverfassungsgericht setzte die „politischen Realitäten“ dagegen:

„Vor allem darf das Bundesverfassungsgericht, wenn es einen völkerrechtlichen Vertrag, der politische Beziehungen des Bundes regelt, am Grundgesetz messen soll, die politische Ausgangslage, aus der der Vertrag erwachsen ist, die politischen Realitäten, die zu gestalten oder zu ändern er unternimmt, nicht aus dem Blick verlieren.“

Anders als beim Vertrag von Lissabon gab es jedoch damals nach der Billigung des Saarstatuts durch das Bundesverfassungsgericht eine Notbremse: In der im Abkommen über das Saarstatut selbst vorgesehenen Volksabstimmung am 23. Oktober 1955 wurde das Saarstatut von 67,7 Prozent der Abstimmungsteilnehmer abgelehnt, womit der Weg zum Beitritt des Saarlands zur Bundesrepublik geebnet war.

Sollte das Bundesverfassungsgericht den Lissabon-Vertrag in einer bestimmten Auslegung für verfassungskonform erklären, bleibt ein schwerwiegendes Problem: Das Bundesverfassungsgericht ist zwar zuständig, um das deutsche Zustimmungsgesetz zu dem Vertrag auszulegen, aber nicht um den Vertrag im zwischenstaatlichen Verhältnis zu interpretieren. Das nach dem Vertrag von Lissabon für die Anwendung und Auslegung der europäischen Verträge umfassend zuständige Gericht ist vielmehr der zu unbegrenzter Auslegung neigende EU-Gerichtshof in Luxemburg.

Nach dem „Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge” kann ein Staat bei der Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme oder Genehmigung eines Vertrags einen Vorbehalt anbringen, dass er die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen in der Anwendung auf sich ausschließen oder abändern will. Der Vorbehalt kann auch den Inhalt haben, dass der Staat eine oder mehrere Vertragsbestimmungen nur in einer bestimmten Auslegung annimmt (Interpretationsvorbehalt).

Hierbei handelt es sich anders als bei Variante II um eine auch völkerrechtlich verbindliche Lösung. Der Freiburger Staatsrechts-Professor Dr. Dietrich Murswiek, der den Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler im Streit um den Vertrag von Lissabon vertritt, scheint dem Bundesverfassungsgericht diesen Weg als eine goldene Brücke nahelegen zu wollen: Murswiek hält den Vertrag von Lissabon für verfassungswidrig. Insbesondere sieht er die Gefahr, dass der im Lissabon-Vertrag mit umfassender Zuständigkeit ausgestattete EU-Gerichtshof die im EU-Vertrag festgeschriebenen Grundwert e nicht als lediglich politische Erklärung auffassen, sondern sie für in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar erklären und über ihre Einhaltung als Oberverfassungsgericht wachen werde. Ohne förmliche Vertragsänderung – etwa in Form eines zusätzlichen Protokolls – ließe sich, so argumentiert Murswiek, insoweit die Verfassungskonformität herstellen, wenn durch einen völkerrechtlich wirksamen Vorbehalt sichergestellt wird, dass der Lissabon-Vertrag diese Wirkungen nicht hat. Ein solcher Vorbehalt modifiziert den Vertragsinhalt zwischen dem Staat, der den Vorbehalt angebracht hat, und jenen Staaten, die den Vorbehalt ausdrücklich annehmen oder ihm nicht widersprechen.

Vor dem Hintergrund der Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts bei der Prüfung völkerrechtlicher Verträge ist klar: Würden die Richter des zuständigen Zweiten Senats den Vertrag von Lissabon am 30. Juni mit der Maßgabe für verfassungsgemäß erklären, dass die Bundesrepublik bei der Ratifikation durch den Bundespräsidenten (danach ist es zu spät) einen Vorbehalt gegen einzelne Bestimmungen oder deren mögliche Interpretation anbringt, wäre dies bereits ein außerordentlicher Erfolg.